home   |   А-Я   |   A-Z   |   меню


8. ПЕРВЫЕ СТО ДНЕЙ

ДЭВИД ИГНАТИУС: Мы говорили о внешнеполитических вопросах, которыми придется заниматься новому правительству. Подумаем теперь: как практически строить политику, соблюдая творческий подход к этим общемировым задачам? Я хотел бы попросить каждого из вас вспомнить свою старую должность советника по национальной безопасности и дать как можно более практичный совет: как новый президент мог бы в первые сто дней проявить свою реакцию на перемены в мире, о которых мы тут говорили? Брент?

БРЕНТ СКОУКРОФТ: Мир изменился, но наши структуры национальной безопасности — то есть фактически Совет национальной безопасности и связанный с ним аппарат — создавались для «холодной войны». Закон о национальной безопасности 1947 года учредил СНБ, военно-воздушные силы, ЦРУ и министерство обороны США. Все это было построено для «холодной войны» и основывалось на опыте Второй мировой. Эта структура не изменилась. Мы только в некотором смысле размножили СНБ: Клинтон добавил Национальный экономический совет. Буш — министерство национальной безопасности.

То есть мы начинаем создавать клоны учреждений для каждой отдельной тематики. Но у нас нет системы решения вопросов, выходящих за границы какой-то одной темы. Например, вопросов, касающихся и военного строительства, и боевых действий, и послевоенного восстановления, и построения гражданского общества. У нас в правительстве нет методов решения таких вопросов. А от президента именно это в первую очередь и требуется.

ИГНАТИУС: Вы бы создали ещё один совет?

СКОУКРОФТ: Нет. Но я рассмотрел бы Закон о национальной безопасности — что там можно скорректировать. Мы кое-что поменяли в разведке, хотя слишком рано судить, то ли и так ли. Закон о национальной безопасности, например, определяет, что внешней разведкой занимается ЦРУ, а внутренними тайными операциями — ФБР. Во времена «холодной войны» это было правильно, поскольку большую часть разведданных собирали за границей. Но терроризм делает такую дифференциацию бессмысленной. Проблема, которую мы увидели после одиннадцатого сентября, состояла отчасти в том, что два различных ведомства с совершенно различным по самому своему духу подходом к работе пытались обмениваться информацией через ведомственные барьеры.

Другой пример — Ирак. Как только правительство Саддама было ликвидировано, мы поставили в Ираке американского администратора. На кого он работал? Ладно, сначала на Минобороны. Затем на СНБ. Далее он работал... не разберешь на кого. А в Афганистане главного над всеми вообще нет.

ИГНАТИУС: И действительно, трудности в Ираке частично состояли в том, что реальная выработка решений, проведение политического курса как-то проваливались в трещины в межведомственном процессе.

БЖЕЗИНСКИЙ: Верно.

СКОУКРОФТ: И еще — кадровый вопрос. Как подбирать кадры для проекта, цель которого — заново создать правительство страны? В Ирак мы приглашали волонтеров, потому что какого-то системного способа подбора кадров — нет. Нужны судьи, нужна полиция, нужно все вообще, а у нас нет организаций, которые поставляли бы такие кадры.

ИГНАТИУС: Збиг, что бы вы сделали в те первые сто дней, чтобы добиться соответствия аппарата и стоящих перед ним проблем?

БЖЕЗИНСКИЙ: Ну, если предположить, что Следующий президент хочет играть активную роль в формировании внешней политики, что он не будет полностью занят политикой внутренней, как иногда бывает, — я бы прежде всего настоятельно ему рекомендовал избрать советником по национальной безопасности человека, которого он достаточно хорошо знает, с которым ему комфортно.

И с которым они в каком-то смысле понимают друг друга без слов. Это невероятно важно. Советник по национальной безопасности стоит к президенту очень близко, часто с ним видится. Он должен быть готов распоряжаться от имени президента и быть уверенным, что выражает взгляды президента. Так что это должен быть человек, с которым президенту удобно, но при этом также и человек с достаточными правами по своему статусу. Я думаю, что проблемы, с которыми столкнулась Конди Райс на посту советника по национальной безопасности, отчасти вызывались тем, что Колин Пауэлл и Дональд Рамсфельд оказались выше по рангу. У нее не было возможности координировать принятие политических решений в духе президентского курса.

Во-вторых, я бы сказал президенту, чего вообще недостает американскому правительству: некоторого эффективного, централизованного аппарата стратегического планирования. Государственный департамент делает свою работу, считая, что иностранные дела — это только дипломатия. У министерства обороны целая уйма планирующих органов, но для общего планирования эффективного механизма нет. Он был при Эйзенхауэре, у которого был специальный совет планирования — забыл, как он назывался, — под руководством Боба Боуи. Я думаю, своевременной была бы попытка восстановить его в Белом доме. Такой совет по стратегическому планированию служил бы также местом неофициальных консультаций между планирующими органами и руководством конгресса, что позволило бы поддерживать на высших правительственных уровнях диалог о перспективном планировании.

Этот совет по стратегическому планированию должен быть, конечно, подчинен советнику по национальной безопасности. Сегодня существуют некоторые элементы такой организации — у вас, Брент, тоже, наверное, что-то такое было. Одно время у меня был планировщиком Сэм Хантингтон. Но мне кажется, что стратегическим планированием нужно заниматься в центре американского правительства, а не на его периферии, и к этому существенному вопросу стоит приложить усилия.

Третий момент связан с тем, о чем говорил Брент — и, кстати, его диагноз абсолютно правилен. Существует некоторый вид затора в работе, внутренне присущий функциональной специализации различных ведомств.

Причина этого отчасти состоит в сложности их структур, но ещё и в том, что подобная организация, как уже говорил Брент, восходит к временам «холодной войны». Однако такая специализация имеет стопятидесятилетнюю историю. Есть министерство иностранных дел. Есть военное министерство, как оно когда-то называлось, теперь — министерство обороны. Есть другие специализированные министерства. Я думаю, что такое разделение пережило свою целесообразность.

Естественно, я не думаю, что новый президент сможет немедленно предпринять коренную реструктуризацию системы правления. Но если президент собирается сделать это частично — в некоторых ключевых аспектах, которые требуют срочного внимания, — то он, воспользовавшись самой этой срочностью, смог бы провести некоторые организационные перемены.

Я имею в виду нечто вроде следующего: создаются три рабочие группы под управлением президента, организованные не по функциям, как Госдепартамент или Минобороны, но ориентированные на конкретные вопросы. Каждую из них возглавляет представитель президента, по статусу равный членам его кабинета или даже выше их, назначаемый на конкретные проблемы: глобальное изменение климата, охрана окружающей среды или ещё что-нибудь. Если победят демократы, идеальным главой группы по проблемам климата был бы Гор. Такая группа сможет привлекать кадры из разных ведомств, но работать будет самостоятельно под руководством представителя президента.

Я поступил бы так же — хотя это намного труднее, и Брент меня в пух и прах раскритикует, — с двумя другими проблемами, требующими непосредственного внимания и намного большей инициативы, чем мы можем проявить при существующей структуре власти. Одна из этих проблем — Ближний Восток. Представитель президента возглавил бы рабочую группу, занимающуюся кругом вопросов, которые мы с Брентом обсуждали в беседе по Ближнему Востоку — поскольку это нужно делать быстро: времени у нас мало.

ИГНАТИУС: Он бы занимался только арабо-израильским конфликтом? Или еще Ираном и Ираком?

БЖЕЗИНСКИЙ: Вероятно, всеми тремя вопросами, потому что они взаимосвязаны.

И прямо сразу я бы назначил третьего представителя президента в рабочую группу, занимающуюся отношениями с союзниками. Каковы у нас отношения с Европой? Как вовлекать в действия, предпринимаемые Атлантическим союзом, такие страны, как Япония и Южная Корея? Как, не втягивая эти страны в НАТО, выстраивать с ними партнерские отношения, увеличивающие вклад НАТО в глобальную стабильность? Такая рабочая группа могла бы сдвинуть дело с мертвой точки и быстро вырабатывать решения по критическим вопросам, требующим внимания.

ИГНАТИУС: Не подорвете ли вы так статус госсекретаря, на которого по должности возложены все эти обязанности?

БЖЕЗИНСКИЙ: Да, номинально за все действия во внешнем мире отвечает госсекретарь. Но практически одному человеку не под силу решать столько вопросов. В результате даже ключевым безотлагательным вопросам не удается уделить должного внимания. Вот, например, Ближний Восток. Райс попыталась уделить ему свое внимание. Хотя в наших внешнеполитических ошибках в этом регионе есть доля ее вины, причиной тому отчасти — ее сильная перегрузка. Есть много других проблем, решаемых более традиционным образом, — когда нет срочности или необходимости прорываться сквозь бюрократические барьеры.

ИГНАТИУС: Бесспорно, что когда у каждого внешнеполитического направления было свое имя — Крис Хилл отвечал за Северную Корею и за шестисторонние переговоры, Ник Бёрнс — за отношения с европейскими союзниками и формирование объединенной политики по отношению к Ирану, — работа шла эффективнее. Так что это говорит в пользу вашего подхода.

Брент, межведомственная система была создана именно для того, чтобы Белый дом мог формировать конкретные рабочие группы для решения срочных политических вопросов. В Совете национальной безопасности были представители Госдепа, министерства обороны, ЦРУ и других соответствующих ведомств, и вы совместно вырабатывали политические решения. При теперешней администрации это, кажется, не очень получается. И я, откровенно говоря, не уверен, что это так уж хорошо получалось при администрации Клинтона. Но при Буше-старшем вы с помощью этой системы достигали успеха не раз. Как можно улучшить взаимодействие ведомств, сделать его более гибким и динамичным?

СКОУКРОФТ: Межведомственное взаимодействие на самом деле происходит так, как этого хочет президент. Каждая администрация делала, в сущности, одно и то же, только слегка по-разному, в зависимости от того, как хотел работать президент. Никакого волшебства, по-моему, здесь нет — определяющее значение на этом уровне имеет личность руководителя. Збиг напомнил, что Конди Райс на первом сроке Буша была по рангу ниже Пауэлла и Рамсфельда. Советники по национальной безопасности всегда были по рангу ниже всех уставных членов СНБ.

ИГНАТИУС: По рангу, но не фактически.

СКОУКРОФТ: Да, по рангу. Но советник по национальной безопасности должен иметь возможность говорить от имени президента. Это ключевой вопрос. Я не хочу созданием таких рабочих групп по возникающим вопросам перегружать советника по национальной безопасности. Но допустим, что в СНБ ввели всех министров, и каждый из них посещает заседания только по своей теме. У каждого министра есть в министерстве работник, отвечающий за связь с СНБ. По существу, это тоже самое, о чем говорил Збиг, но нет разных групп по одной теме, действующих независимо. Они все связаны, при этом разделение обязанностей достаточно выражено, чтобы структура была работоспособной.

Я не знаю, будет такая структура лучше или нет. Вы абсолютно правы, Збиг, что здесь — серьезная проблема. Штат того Совета по Национальной Безопасности, который был при нас с вами, — песчинка по сравнению с теперешней горой.

ИГНАТИУС: А любопытно было бы услышать цифры. На вас сколько народу работало, Брент?

СКОУКРОФТ: Я изо всех сил старался, чтобы главных работников было не больше пятидесяти.

ИГНАТИУС: А у вас как было, Збиг?

БЖЕЗИНСКИЙ: Так же. Я думаю, что мы начали с тридцати пяти и закончили примерно пятьюдесятью. Плюс вспомогательный персонал, представители военных, ЦРУ. Полный штаг — где-то от ста двадцати пяти до ста пятидесяти. У вас так же?

СКОУКРОФТ: Да. Сейчас их куда больше. У меня был один заместитель.

БЖЕЗИНСКИЙ: У меня тоже.

СКОУКРОФТ: Теперь их семь. Аппарат становится трудноуправляемым. Для президента одно из важнейших качеств СНБ — быстрота реакции. Когда президент обращается в какое-нибудь министерство с просьбой что-то сделать, ждать он может вечно. СНБ работает очень быстро, и очень важно сохранить эту его способность немедленно откликаться на слова президента. Но сфера управления совета сильно расширяется, и он уже не может держать под контролем все, что необходимо, и при этом сохранить мгновенную скорость реакции.

БЖЕЗИНСКИЙ: Я хотел затронуть еще одну деликатную тему. Я по опыту знаю, что даже самого независимого, самого самокритичного президента в два счета может одолеть самомнение. Атмосфера в Белом доме настолько способствует лести и желанию выслужиться перед президентом, что ему очень легко потерять адекватную самооценку и, если брать шире, правильное мироощущение.

У президента и во внешней, и во внутренней политике должны быть люди, не имеющие конкретных обязанностей, но пользующиеся его доверием. Это должен быть кто-то, кого Маккейн, Клинтон или Обама давно и хорошо знают, который может конфиденциально сказать президенту: «Ну и чушь ты сегодня сморозил!» — не рискуя потерять свое влияние или доступ к президенту. Это совершенно необходимо, особенно в нынешней сложной мировой обстановке.

СКОУКРОФТ: Збиг, это будет «кухонный кабинет».

БЖЕЗИНСКИЙ: Ну, в какой-то степени — да. Но не в том смысле, что эти люди предлагают альтернативную политику или принимают решения. Их задача состоит в том, чтобы критически оценивать обстановку и без страха, откровенно сообщать президенту о надвигающихся проблемах или о несоответствиях и недостатках. Не знаю точно — как. Но меня потрясает, когда я смотрю на деятельность двух администраций Буша, вспоминаю ту администрацию, в которой я работал, вспоминаю президентство Линдона Джонсона, по-настоящему разрушительная роль лести.

ИГНАТИУС: А вы чувствовали, что можете быть откровенны с президентом Картером?

БЖЕЗИНСКИЙ: Да. Но мы уже давно были знакомы. Сперва это было очень легко, потом стало требовать усилий. В той атмосфере это было нелегко. Приходилось напоминать себе: «Я должен ему сказать, это моя работа». Но делал я это только наедине. И могу сказать больше: в важных вопросах я был занудой. По-настоящему. Я возвращался, доказывал, приходил снова и снова. Лишь однажды за все четыре года он выразил недовольство. Я это отчетливо помню: к моему столу подошла его секретарша и весьма церемонно положила передо мной конверт. Зеленый президентский конверт с адресом — «Збигу». Она осталась стоять у стола — явно знала, что там. Я вскрыл конверт.

В письме было сказано: «Збиг, пойми: пора остановиться. ДжК». И я вам скажу — я это оценил. Он не сорвался, не заорал, не стал на меня давить авторитетом. Он только сказал: «Оставь, повремени». И я действительно это оценил.

ИГНАТИУС: Брент, у вас были особые отношения с Джорджем Бушем. Как такие вопросы решались между вами двумя?

СКОУКРОФТ: Так, как я уже говорил раньше. На этом уровне все решает личность. У нас с президентом Бушем были очень близкие отношения. Я работал при трех различных президентах, и у каждого была своя манера получать информацию и советы и принимать решения. Приходилось приспосабливаться. Потому что если президенту не нравится, как его обслуживают, он создаст другую систему, которая будет ему нравиться больше. Появляются конкурирующие мнения и организации, а это плохо для дела. Может быть, и нужна новая структура, но она должна быть гибкой.

ИГНАТИУС: Вы могли сказать Бушу-старшему, что он зарывается? Он был настолько джентльмен, что, мне кажется, ему было трудно противостоять.

СКОУКРОФТ: Зависит оттого, как это делать. Опять-таки это вопрос личностный. Я пробовал к нему разные подходы. Но главное в том, чтобы советник по национальной безопасности говорил президенту то, что президенту, по его мнению, необходимо знать.

БЖЕЗИНСКИЙ: Абсолютно верно. Абсолютно.

СКОУКРОФТ: А не то, что он хочет услышать. И это бывает трудно.

БЖЕЗИНСКИЙ: Можно сообщать информацию как-то мягко, можно более настойчиво — не берусь описать, как именно. Но как-то можно.

СКОУКРОФТ: Как именно — зависит от личности президента.

БЖЕЗИНСКИЙ: Потому что ты должен быть самим собой. Президент выбрал тебя — значит, ты ему нужен такой, как есть.

ИГНАТИУС: Перед Конди Райс и Стивом Хэдли как советниками по национальной безопасности все время вставала одна и та же проблема: слишком сильная роль вице-президента, который действовал иногда как советник по национальной безопасности и чей штат действовал при этом как параллельный СНБ.

БЖЕЗИНСКИЙ: Внешнеполитический штат вице-президента сейчас почти таков по размеру, как были наши с Брентом достаточно скромные штаты.

СКОУКРОФТ: Ну почти.

БЖЕЗИНСКИЙ: Почти. Полагаю, что это приблизительно тридцать человек. По мне — это немыслимо. Вряд ли я мог бы работать, если бы у вице-президента Мондейла был штат того же размера. У него был один человек. Его основного советника по внешней политике я взял к себе и сделал своим заместителем, потому что он мне нравился, а еще я считал, что это будет полезно для моих отношений с вице-президентом. Но иметь этот конкурирующий штат, предлагающий политические решения, готовящий документы и влезающий в работу СНБ, — нет, это бы только внесло хаос.

ИГНАТИУС: Брент, когда Буш-старший был вице-президентом, он очень активно занимался внешней политикой. Но это, кажется, не создавало тех же проблем?

СКОУКРОФТ: Опять же это личностный вопрос.

ИГНАТИУС: Вы были с ним тогда?

СКОУКРОФТ: Нет, не был. Для меня не имеет значения, насколько велик штат вице-президента. Дело в том, как обрабатывается информация и какой именно орган представляет ее президенту. Президент может использовать как советника кого захочет. Если захочет, может назначить основным советником вице-президента. Обычно президенты так не поступают — по многим причинам.

Но необходима какая-то централизованная организация, заставляющая систему работать. Если ее нет, а есть конкурирующие системы, то это хаос. Вот главная проблема. Организация должна быть достаточно гибкой, чтобы президент мог строить работу так, как ему удобно. Но следует оберегать сущность системы, чтобы она работала быстро и эффективно, делая то, что нужно президенту. Если президент скажет, что все должно проходить через вице-президента, — это его прерогатива. Но тогда ему нужна другая система.

Если так бездумно играть с системой, ее можно сломать.

БЖЕЗИНСКИЙ: Есть другой аспект, который также стоит упомянуть. Мало кто себе представляет, сколько документов поступает президенту от госсекретаря, министра обороны, директора ЦРУ — не считая того, что выдает советник по национальной безопасности с помощью своего аппарата. Объем немыслим. И вот что совершенно обязательно: советник по национальной безопасности не должен становиться почтальоном. Когда от госсекретаря приходят документы с пометкой «для президента», так работать нельзя. У советника должно быть право — с одобрения президента — решать, какие документы должны попасть к президенту, а с какими он может сам разобраться от имени президента. Зная примерно мнение президента, он накладывает резолюцию и отсылает документы либо в министерство, из которого они пришли, либо в другие ведомства, если нужно согласование. Это очень тонкое дело, требующее к тому же больших затрат личного времени советника по национальной безопасности.

ИГНАТИУС: Думая о том, как приспособить этот механизм к миру двадцать первого века, я вспомнил выражение моего коллеги Тома Фридмана — «плоский мир». Наш мир менее иерархичен, чем был. Он горизонтален — связь организуется через границы. В идеале не требуется общение через «дымовые трубы». Это огромное преимущество, но оно ставит интересные задачи во внешней политике. В мире, в котором мы живем, люди могут общаться с помощью средств, которые невозможно контролировать. Тот иерархический аппарат, о котором вы здесь говорили, можно ли адаптировать его так, чтобы он принимал реалии горизонтального мира, а не пытался с ними воевать?

СКОУКРОФТ: Президент Никсон пробовал это сделать. Он попытался сплотить сотрудников кабинета, назначая в группах старшего. Ничего не вышло, главным образом потому, что — это подтверждает и мой опыт — сотрудники кабинета не будут работать под руководством такого же сотрудника. Нельзя ставить одного чиновника из кабинета командовать другими. Так горизонтальная система не получится.

ИГНАТИУС: А нужна ли она? Рассмотрим, например, службу разведки, в которой различные ведомства — разные «дымоходы», прекрасно взаимодействуют. Создаются технологии — появилась даже своего рода википедия разведки, — в которых идет постоянное взаимодействие, создание баз данных и совместного доступа к ним. Каждый день идет такой обмен информацией, которым раньше для разведслужб был бы просто немыслим. В правительстве же ничего подобного, вообще говоря, не происходит. Вы не думали, что можно было бы поэкспериментировать с подобной организацией в таком, скажем, вопросе, как изменение климата?

СКОУКРОФТ: Но, Дэвид, в разведывательном сообществе это случилось не из-за горизонтальной организации. Случилось это потому, что руководство скомандовало: «Начать обмен информацией». Руководство установило правила такого обмена и заставляет всех их соблюдать. Процесс идет, изменение процедур еще не закончено. Получится ли такое при горизонтальной структуре — не знаю. Но я думаю, мы все согласны, что одним из первых центров внимания нового президента — если он еще не занялся этим во время избирательной кампании — будет этот организационный вопрос, который мы сейчас обсуждали. Проблема эта серьезная, и ее решение должно быть среди первых важных задач для президента.

БЖЕЗИНСКИЙ: Позвольте мне сделать одно дополнительное замечание. По моему мнению, президент должен очень четко осознавать, что при вступлении в должность ему предстоит решить очень серьезные проблемы. Но зато есть некоторый начальный период, когда он может опереться на политическую поддержку конгресса и общественности, используя кредит доверия, связанный с победой на выборах.

Поэтому новый президент должен тщательно выбрать вопросы, требующие наиболее безотлагательного внимания. То, что я говорил о созданных под конкретную задачу рабочих группах, имеет отношение к этому выбору. Из тех геополитических проблем, которые мы обсуждали — у Брента может быть другой список, — я назвал бы наиболее приоритетными ближневосточные. Другими вопросами, вероятно, можно заниматься в общем порядке и более традиционным способом.

СКОУКРОФТ: Я бы разделил вопросы слегка по-другому. Ближневосточные, например, разбил бы на конкретные проблемы. Палестинский мирный процесс — отдельный вопрос, потому что он может просто развалиться, если не будет завершен при нынешней администрации. Ирак и Иран — огромные и постоянные проблемы. Афганистан — тоже проблема. Может быть, четвертой станет Пакистан. Все они требуют президентского внимания и получат его, хочет он думать о них или нет. Даже если президент будет считать своей основной задачей внутренние дела, этими проблемами ему заниматься придется.

БЖЕЗИНСКИЙ: В бытность мою советником по национальной безопасности я подготовил для президента своего рода список глобальных приоритетов, с пояснением к каждому. Кажется, у меня их было около десяти, и у меня было некоторое представление, что следует вынести в первые строки списка. Меня просто поразило, что президент Картер хотел заняться сразу всем. Вот что еще может полезного сделать советник по национальной безопасности — помочь новому президенту расставить приоритеты.


*  * * | Америка и мир: Беседы о будущем американской внешней политики | * * *