Верхом на асфальтовом катке
Как работает аппарат? Выразил московский мэр неудовольствие ларьками возле метро, которые не радовали его глаз, и указание исполнили мгновенно. Не размышляя, бросились сносить все, что можно, лишь бы поскорее отрапортовать об исполнении. Пришлось руководителям мэрии придерживать самых рьяных.
А вот как городские власти действуют в Сеуле, столице Южной Корее. В шестидесятых годах прошлого века в районе Чонгичен протекающую по Сеулу реку, как у нас Неглинку, упрятали под землю и проложили скоростное шоссе, чтобы справиться с пробками. Теперь от шоссе отказались, и реку вернули городу и горожанам. Соображения экологии, возвращение исторического облика города и создание комфортной среды обитания важнее.
Но вдоль шоссе выстроились сотни ларьков и магазинчиков, которые пришлось убрать. Прежде чем перестроить район, городская власть провела четыре тысячи (!) совещаний с торговцами, которых эта перестройка задела. Договаривались с каждым владельцем, чтобы никому не повредить и ничьи интересы не ущемить. Владельцы магазинчиков, которым пришлось перебраться на новое место, получили от города помощь…
Но наш аппарат — это асфальтовый каток, работающий по своим правилам.
Правило первое.
Реализуются только те распоряжения, за неисполнение которых начальник накажет. Это пошло со сталинских времен. Почему-то считается, что при нем государственный механизм работал как часы. Часто говорят: вот когда был Сталин… В реальности задания вождя исполнялись, только если Сталин давал их кому-то лично и существовала опасность, что он может поинтересоваться результатом. Все остальные идеи и указания повисали в воздухе. Самое невинное поручение норовили спихнуть на кого-то другого. Полное отсутствие инициативы и самостоятельности было возведено в принцип государственного управления: ничего не решать без товарища Сталина!
Правило второе.
Гигантский бюрократический механизм совершает множество ненужных оборотов, бумаги движутся в аппарате с черепашьей скоростью, ходят от одного чиновника к другому. Потому даже хозяин страны не знает, что именно произойдет с его поручением: когда оно дойдет до исполнителя и будет ли выполнено. Огромное количество документов движется по иерархической лестнице не потому, что это необходимо, а потому, что чиновник, который мог бы принять решение сам, не желает брать на себя ответственность и переправляет документ вышестоящему начальнику. Система родилась еще в сталинские времена, когда старались на документе собрать побольше виз — труднее потом найти одного виноватого.
Правило третье.
Можно быть святее папы римского, нельзя быть менее ортодоксальным.
Петр Нилович Демичев сначала руководил Москвой, а потом в должности кандидата в члены политбюро и секретаря ЦК ведал вопросами идеологии. Благообразный, с пышной шевелюрой и в модных очках, он не был злым или коварным человеком. Он говорил ровно и спокойно, был мягок в общении с людьми, выступал без бумажки. Он даже писал диссертацию о европейской философии XIX века в Высшей партийной школе, но работа осталась незавершенной, поскольку секретарю ЦК не пристало защищаться в подведомственном учреждении. Но окружающие быстро заметили, что обещания Демичева не исполняются. Поэт и главный редактор «Нового мира» Александр Трифонович Твардовский ему в лицо обидно сказал:
— Я вам не верю. Вы говорите одно, а потом все получается по-другому.
Цензура не пропускала военные дневники Константина Михайловича Симонова за честное описание трагических событий сорок первого года. Демичев высказался за публикацию дневника. Обрадованный Симонов пришел к заведующему отделом культуры ЦК Василию Филимоновичу Шауро, который подчинялся Демичеву. Шауро недовольно покачал головой:
— Да, Петр Нилович так сказал, но я лично считаю, что это было бы необдуманным решением, надо посоветоваться, взвесить…
То есть держимордой можно быть большим, чем начальник! За это не накажут. Шауро чувствовал, что Демичев либеральничает, а это опасно. Оказался прав. И симоновские дневники не напечатали, и Демичева из секретарей ЦК убрали, а Шауро сидел на своем посту до горбачевских времен.
И сегодня чиновник безошибочно выбирает формулу выживания — слово «нет». Люди гибнут на слове «да», потому что потом могут призвать к ответственности: зачем позволил? Будешь отвечать… Сказав «нет», не пропадешь, за излишнюю бдительность выволочки не устроят. Невозможно добиться ясного и однозначного ответа, потому что в этом закрытом мирке каждое слово и каждый шаг взвешиваются на аптекарских весах. Чиновник на большой должности знает, что в предбаннике толкутся молодые и голодные аппаратчики, которые мечтают занять его место за столом и принять участие в дележе власти.
Правило четвертое.
Аппарат не всякому подчинится. Назначенный главой правительства, Сергей Вадимович Степашин старался честно исполнять свои обязанности и в первые же дни вызвал симпатии в обществе. Он произнес ключевую фразу:
— Я пришел с этим президентом, я с ним и уйду.
Так и получилось. Но президент Ельцин был им недоволен:
— Нужно создать твердый центр власти, собрать вокруг себя политическую элиту страны. Проявите решимость…
«Степашин слишком мягок, — говорится в последней книге Ельцина. — Я не уверен в том, что он будет идти до конца, если потребуется, сможет проявить ту огромную волю, огромную решительность, которая нужна в политической борьбе».
Вот это Ельцин хорошо понимал: властители такой страны, как наша, делаются из куда более жесткого материала.
Степашин говорил:
— Я не Пиночет.
Вот поэтому с ним и расстались.
Аппаратчики сознают собственную значимость. Они скептически смотрят на руководителей, не внушающих страха. Что хотят — исполняют, что им не нравится — не делают. Аппарат способен легко повернуться против своих создателей. При попытке его укротить тявкает и огрызается.
Правило пятое.
Нерушимы два основных закона: аппарат, конечно, должен смертельно бояться хозяина, но тот обязан что-то подбрасывать своим людям. Власть, привилегии, возможность получать свой кусок бюджетного пирога — в обмен на лояльность и беспрекословное исполнение указаний.
Почему, например, в нашей политической системе бесполезно добиваться отмены спецсигналов на автотранспорте высших чиновников? Оттого, что без привилегий работа в аппарате представляется чиновнику бессмысленной. Принадлежность к власти должна быть зримой и завидной, это крайне важно для самоощущения чиновника.
Всевластие аппарата — не чисто российское явление. Американский президент Джон Кеннеди, выслушав интересную идею, озабоченно говорил:
— Это отличная мысль. Нужно подумать, как нам получить согласие аппарата на ее принятие.
Но в нашей ситуации даже готовность аппарата помогать хозяину мало что решает. Существующая система управления позволяет кого угодно закатать в асфальт и что угодно снести. Но она не предназначена для того, чтобы взращивать и поощрять, создавать условия для развития и модернизации. И это ставит крест на благих начинаниях. На работу в аппарат приходят не разрешать, а запрещать.
Когда президент с высокой трибуны призывает развивать современные технологии, двигать страну вперед, сидящие в зале думают: это же он не всерьез, это предназначено для иностранцев и для журналистов… Аплодируют, преданно смотрят ему в глаза, но делать ничего не собираются.